เอ็นจีโอไทยกับบทบาทในสังคมปัจจุบัน

การที่ น.ส.บุษรินทร์ ติยะไพรัช ส.ว.จังหวัดเชียงราย เสนอญัตติขอให้วุฒิสภาตั้งกรรมาธิการวิสามัญศึกษาบทบาทและการดำเนินงานขององค์กรพัฒนาเอกชน หรือเอ็นจีโอ โดยให้เหตุผลว่าการทำงานของเอ็นจีโอ บ่อยครั้งเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศนั้น เพื่อให้ประชาชนบางส่วนและ ส.ว.บางท่านได้รับทราบเรื่องราวความเป็นมาของเอ็นจีโอมากขึ้น บทความนี้อาจจะช่วยได้บ้างในฐานะที่ผู้เขียนเคยทำงานกับองค์การสาธารณกุศลที่ไม่หวังผลกำไร(Non-Profit Organization-NPO) มาก่อนและทำมานานกว่า 20 ปี ก่อนคนไทยจะรู้จักคำว่า NGO

คำว่า เอ็นจีโอ(NGO) มาจากคำเต็มว่า Non-Governmental Organization ซึ่งอาจแปลตรงตัวได้ว่า องค์กรที่ไม่ใช่รัฐ เนื่องจากเป็นคำที่กว้างมาก เพราะนอกจากจะหมายถึงองค์กรพัฒนาเอกชนแล้วยังหมายถึงองค์กรอื่นๆ อีกมากมายหลายองค์กรที่ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐบาล หรือหน่วยงานทางราชการ เพราะฉะนั้นบริษัทเอกชน ห้างร้านทั้งหลาย ทั้งปวง ก็น่าเรียกว่า เอ็นจีโอ ได้เหมือนกัน แต่ในความหมายจริงๆ แล้วไม่ใช่ เพราะบริษัทเป็นองค์กรที่หวังผลกำไร(Profit Organization)

ในบางประเทศหรือแม้แต่ในสหรัฐอเมริกาเองแต่ก่อนนี้เคยใช้คำว่า PVO หรือ Private Voluntary Organization หรือ องค์กรอาสาสมัครเอกชน ซึ่งว่าไปแล้วก็ไม่ค่อยจะตรงกับความหมายของคำว่า องค์กรพัฒนาเอกชน หรือ อพช. เท่าใดนัก คำว่า องค์กรสาธารณกุศล(องค์กรที่ไม่หวังผลกำไร) หรือ NPO-Non Profit Organization อย่างที่สำนักงานคณะกรรมการวัฒนธรรมแห่งชาติ หรือ สวช.ใช้เรียกรวมๆ องค์กรเหล่านี้ ทั้ง มูลนิธิและสมาคมน่าจะเป็นคำที่เหมาะสมหรือแม้แต่คำว่า อพช.ที่ย่อมาจากองค์กรพัฒนาเอกชนก็น่าจะเหมาะที่จะเรียกขาน แต่ไม่ค่อยมีคนเอาไปเรียกองค์กรเหล่านี้กันในบ้านเรา กลับไปเรียกทับศัพท์ภาษาอังกฤษว่าเอ็นจีโอกันหมด แต่เอาเถอะจะเรียกกันอย่างไรก็เป็นสิทธิของแต่ละคนที่จะเรียกกัน ข้อสำคัญเรา(บางคน) รู้จักหรือเข้าใจองค์กรเหล่านี้กันมากน้อยแค่ไหน

องค์กรพัฒนาเอกชนไทย มีประวัติเกิดขึ้นมานานแล้ว อย่างน้อยก็ไม่ต่ำกว่า 30 ปีแล้ว และถ้าจะนับรวมสภากาชาดไทยซึ่งถือว่าเป็นองค์กรสาธารณกุศลที่มีบทบาทด้านสาธารณสุขมานาน เข้าไปด้วยก็สามารถนับย้อนเวลาไปได้ถึงเกือบศตวรรษเลยทีเดียว เพราะสภากาชาดไทยก็เรียกได้ว่าเป็นองค์กรพัฒนาเอกชนเช่นกัน เพียงแต่เป็นองค์กรพัฒนาเอกชนหรือองค์กรสาธารณกุศลที่มีความใกล้ชิดกับหน่วยงานราชการมากเป็นพิเศษจนหลายคนเข้าใจว่าสภากาชาดไทยเป็นหน่วยงานหนึ่งของรัฐบาล

นอกจากนั้น มูลนิธิราชประชานุเคราะห์ในพระบรมราชูปถัมภ์ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ที่ตั้งมาหลายทศวรรษก่อนเพื่อช่วยเหลือพี่น้องชาวใต้จากวาตภัยร้ายแรงที่จังหวัดนครศรีธรรมราช รวมทั้งมูลนิธิชัยพัฒนาที่ทรงมีพระราชดำริให้ตั้งขึ้นมาเมื่อไม่นานนักก็ถือเป็นองค์กรสาธารณกุลที่สามารถเรียกได้ว่าเอ็นจีโอเช่นกัน เพียงแต่เป็นเอ็นจีโอที่มีลักษณะพิเศษกว่า เอ็นจีโออื่นเท่านั้น

สมาคมวางแผนครอบครัวแห่งประเทศไทย สมาคมพัฒนาประชากรและชุมชน หรือพีดีเอ ที่ตั้งขึ้นโดย นายมีชัย วีระไวทยะ สมาคมและมูลนิธิการกุศลหลายแห่ง ซึ่งต่างก็เป็นเอ็นจีโอ หรือ อพช.มีบทบาทอย่างสูงในการพัฒนาประเทศโดยเฉพาะการพัฒนาชนบท

การนำหลักการพัฒนาที่ถูกต้องและเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืนมาใช้ในการทำงาน กล่าวคือการสอนให้คนด้อยโอกาสในสังคม คนยากคนจนได้รู้จักคิด ได้มีส่วนช่วยตนเอง และสามารถพึ่งตนเองได้ในที่สุด ไม่ใช่ใช้ของฟรีอย่างที่ภาครัฐทำในอดีตจนสูญเสียงบประมาณ(ที่เก็บมาจากประชาชน) ไปมากมาย แต่ทุกวันนี้คนในชนบทส่วนมาก หรือคนที่ด้อยโอกาสยังยากจนอยู่เช่นเดิม

กรณีของมูลนิธิดวงประทีป ของ ครูประทีป อึ้งทรงธรรม เป็นอีกตัวอย่างของการทำงานในรูปแบบของเอ็นจีโอ ซึ่งทำมาตั้งแต่ยังไม่จดทะเบียนเป็นมูลนิธิและคนของรัฐเคยยัดเยียดคำว่า องค์กรเถื่อน ให้ก็เป็นการให้โอกาสทางการศึกษาแก่เด็กในชุมชนแออัดที่ไม่มีโอกาสได้รับการศึกษาเช่นเด็กทั่วไปจนได้รับรางวัลที่มีชื่อเสียงทั้งในและต่างประเทศ การทำงานที่ถือเอาความบริสุทธิ์ใจ ตัดขั้นตอนและลดระเบียบต่างๆ ในการทำงานให้น้อยลง

ที่สำคัญคือการลงไปสัมผัสและหาข้อเท็จในพื้นที่ด้วยตนเอง จริงจังกับการทำงานอย่างแท้จริง สิ่งเหล่านี้คือจุดแข็งในการทำงานของเจ้าหน้าที่องค์กรพัฒนาเอกชนหรือเอ็นจีโอที่ดี เป็นการทำงานในระดับ รากหญ้า ที่สัมผัสกับคนที่เดือดร้อนจริงๆ ซึ่งคนพวกนี้มักทำงานกันแบบติดดิน จึงไม่แปลกที่หลายครั้งที่มีการเรียกร้องความเป็นธรรมจากภาครัฐ จึงมักมีอาสาสมัครขององค์กรพัฒนาเอกชนร่วมด้วยเสมอ นั่นเพราะชาวบ้านต้องการที่พึ่งทางด้านความคิด ความรู้ที่ชาวบ้านมีอาจยังมีไม่เพียงพอและรู้ไม่เท่าทันคนของรัฐ

ในอดีตที่ผ่านมานั้นการทำงานของเอ็นจีโอ อาจเรียกได้ว่าเป็นผู้ที่ทำงาน ปิดทองหลังพระ มาตลอดเพราะการทำงานขององค์กรพัฒนาเอกชนจะครอบคลุมพื้นที่เฉพาะแห่ง ไม่ถนัดทำงานในวงกว้างเพราะงบประมาณที่หาได้มาอยู่ในวงจำกัด อีกทั้งการทำงานขององค์กรพัฒนาเอกชนหวังประสิทธิภาพในงานมากกว่าปริมาณที่จะได้ คนทำงานกับองค์กรพัฒนาเอกชนหลายคนจะคลุกคลีและพักอาศัยอยู่ในหมู่บ้านกับชาวบ้านโดยที่บางคนชาวบ้านจะสร้างบ้านให้อยู่ต่างหากหรือไม่ก็พักอยู่กับผู้นำของหมู่บ้าน

อย่างไรก็ตาม ยังมีคนอีกจำนวนหนึ่งในสังคมรวมทั้งคนที่ทำงานในภาครัฐที่เรียกว่าข้าราชการหรือ จีโอ GO-Governmental Organization ที่มองภาพของเอ็นจีโอไปในทางลบ หรือมองว่า เอ็นจีโอ คือกลุ่มที่ชอบยุยงชาวบ้านให้ต่อต้านโครงการของรัฐ เสมือนหนึ่งว่าโครงการใดที่เอ็นจีโอ เข้าไปล่วงรู้เข้าเมื่อใด โครงการนั้นเป็นอันว่าจะเกิดยาก บางคนถึงกับเปรียบเปรยเอ็นจีโอไอ้ตัวร้าย หรือตัวแสบที่ชอบขวางการพัฒนาไปเลยก็มี

ถ้าจะแยกองค์กรพัฒนาเอกชนในประเทศไทยที่มีอยู่ในขณะนี้กว่า 5,000 องค์กรนั้น พอจะแยกออกเป็นกลุ่มๆ ได้ดังนี้

กลุ่มแรก เป็นองค์กรเล็กๆ และไม่ได้จดทะเบียนเป็นนิติบุคคลแต่อย่างใด อาจเป็นโครงการที่ตั้งขึ้นมาเฉพาะกิจเท่านั้น คนที่ทำงานในองค์กรเหล่านี้บางคนอาจมาจากภาครัฐบาลหรือภาคธุรกิจ เพื่อต้องการที่จะช่วยเหลือสังคม เช่น กลุ่มอนุรักษ์กาญจน์ ชมรมอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม....ที่มีอยู่ในหลายพื้นที่ หลายจังหวัด คนเหล่านี้ส่วนมากจะทำด้วยใจรัก เสียสละทั้งแรงกายและแรงเงิน

กลุ่มที่สอง เป็นโครงการ หรือกลุ่ม หรือชมรม แต่เป็นกลุ่มที่ใหญ่กว่ากลุ่มแรก มีเจ้าหน้าที่ประจำ อาจมีสองคน สามคน หรือบางแห่งอาจขออาสาสมัครจากที่อื่นมาช่วยโดยไม่ต้องจ่ายค่าตอบแทนให้หรือจ่ายให้บางส่วน เช่น การขออาสาสมัครจากมูลนิธิอาสาสมัครเพื่อสังคมมาช่วย(อาสาสมัครจาก มอส. หรือมูลนิธิอาสาสมัครเพื่อสังคม เป็นคนหนุ่มๆ สาวๆ ที่ส่วนมากเพิ่งจบปริญญาตรีและมีอุดมการณ์อยากทำงานช่วยเหลือคนยากคนจนหรือคนที่ด้อยโอกาสในสังคม เลขานุการรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยคนปัจจุบันก็เคยทำงานในมูลนิธิแห่งนี้มาก่อน) หรือบางหน่วยงานก็จะมีอาสาสมัครจากต่างประเทศมาช่วยทำงานให้โดยไม่รับค่าตอบแทน แต่ระยะเวลามักไม่นานนักเช่น หนึ่งปี หรือสองปี

กลุ่มที่สาม เป็นองค์กรที่พัฒนามาจากกลุ่มที่หนึ่งและกลุ่มที่สอง และจะมีเจ้าหน้าที่ประจำมากขึ้น มีโครงการมากกว่า 1 โครงการ มีงบประมาณที่ได้จากการเสนอโครงการและได้งบประมาณมาสนับสนุนการทำงาน มีทั้งได้รับจากภาครัฐ เช่น จากกองทุนสิ่งแวดล้อม กระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม ซึ่งมีองค์กรพัฒนาเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมจำนวนมากได้รับงบประมาณสนับสนุนจากกองทุนนี้ กองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ(กองทุนนี้นิยมให้หน่วยงานภาครัฐมากกว่า โดยเฉพาะสถาบันอุดมศึกษา) นอกนั้นก็แหล่งทุนจากต่างประเทศ ซึ่งปัจจุบันนี้หาแหล่งสนับสนุนยากขึ้น เพราะหน่วยงานที่ให้การสนับสนุนหลายแห่งจะหันไปช่วยประเทศที่พัฒนาน้อยกว่าประเทศไทยมากขึ้น เช่น กัมพูชา ลาว เวียดนาม เป็นต้น

กลุ่มที่สี่ เป็นองค์กรที่คนของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐเป็นผู้จัดตั้งขึ้น ซึ่งมีทั้งที่ตั้งเป็นโครงการ เป็นชมรม และที่จดทะเบียนเป็นทางการเป็นมูลนิธิ หรือสมาคม และที่ตั้งขององค์กรเหล่านี้มักอยู่ในหน่วยงานของรัฐนั่นเอง รวมทั้งบางครั้งก็จัดสรรเงินจากหน่วยงานรัฐนั้นมาให้ทำงาน คนของรัฐ ซึ่งส่วนมากมีตำแหน่งสูงๆ จะเข้ามาสวมหมวกอีกใบ เช่น เป็นประธานมูลนิธิบ้าง เป็นนายกสมาคมบ้าง จะอาศัยชื่อเสียงหรือตำแหน่งหน้าที่การงานที่ทำอยู่เป็นเครดิตขอทุนจากต่างประเทศบ้าง จากองค์กรระหว่างประเทศที่มีตั้งอยู่ในและนอกประเทศบ้าง มาทำโครงการเฉพาะกิจ อาจมีการจ้างเจ้าหน้าที่มาทำงานเฉพาะโครงการตามระยะเวลาของโครงการที่ได้รับเงินสนับสนุนมา เช่นหนึ่งปี สองปีหรือมากกว่านั้น เจ้าหน้าที่มาทำงานเต็มเวลานี้มักเรียกว่า ผู้ประสานงาน ซึ่งเอ็นจีโอ ในคราบของรัฐอย่างนี้เห็นได้ในกระทรวงบางกระทรวง เช่น ที่กระทรวงสาธารณสุข เป็นต้น

กลุ่มสุดท้าย คือ องค์กรระหว่างประเทศ หรือ ไอเอ็นจีโอ(INGO) องค์กรเหล่านี้มักมีองค์กรแม่อยู่ที่ประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น องค์กร CARE นานาชาติ ประเทศไทย ที่มีองค์กรแม่อยู่สหรัฐอเมริกา มูลนิธิเพิร์ล เอส บั๊ค(Pearl S. Buck สหรัฐอเมริกา) วายเอ็มซีเอ(Young Men Christian Association) เอฟเอชไอ(Family Health International) และที่เข้ามาตั้งในไทยล่าสุด คือกรีนพีซ(Green Peace) ซึ่งองค์กรเหล่านี้มีทั้งที่เข้ามาสนับสนุนหรือร่วมมือกับเอ็นจีโอ ในประเทศไทยและที่เข้ามาทำกิจกรรมเอง โดยการจัดจ้างคนในประเทศนั้นเป็นเจ้าหน้าที่ แต่ส่วนมากระดับหัวหน้ายังเป็นชาวต่างประเทศที่ส่งเข้ามา งบประมาณส่วนมากมาจากองค์กรแม่ในต่างประเทศ ซึ่งส่วนมากได้ทุนมาจากการรณรงค์รับบริจาคทั่วไป

องค์กรระหว่างประเทศเหล่านี้ทุกองค์กรจะต้องได้รับอนุญาตในการเข้ามาตั้ง และทำงานในประเทศจากกรมวิเทศสหการ หน่วยงานสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีก่อนทั้งสิ้น กรมวิเทศสหการจะเป็นผู้ดูแล ควบคุมการทำงาน รวมทั้งการอนุญาตให้คนต่างชาติขององค์กรนั้นมาพำนักเพื่อทำงานตามวัตถุประสงค์ที่ขอมาด้วย ระยะหลังๆ มานี้องค์กรระหว่างประเทศหรือเอ็นจีโอ เหล่านี้จะหันมาจ้างคนไทยเป็นหัวหน้างานมากขึ้น นัยว่าเพื่อประหยัดค่าจ้างด้วย เพราะจ้างคนไทยถูกกว่าจ้างฝรั่งมากแต่ได้ผลงานเท่ากันหรือบางทีก็มากกว่า

คนที่ทำงานกับองค์กรพัฒนาเอกชน หรือเอ็นจีโอ ส่วนมากจะเข้ามาทำงานด้วยใจรัก ด้วยอุดมการณ์ ซึ่งส่วนมากเป็นคนหนุ่ม คนสาว ที่เพิ่งจบมาจากรั้วมหาวิทยาลัย มีบ้างเหมือนกันที่ลาออกจากราชการ บางคนออกมาจากองค์กรพัฒนาเอกชนอื่นที่อาจจะลดคนลงหรือโครงการที่ทำอยู่จบสิ้นลงหรือเป็นเพราะต้องการเปลี่ยนงานใหม่ บางคนทำอยู่หลายปี บางคนไต่เต้ามาจากเจ้าหน้าที่ธรรมดาจนเป็นหัวหน้าองค์กรนั้น ซึ่งคนประเภทนี้จะมีประสบการณ์ในการทำงานสูงมาก ตลอดจนมีความสามารถในการเขียนโครงการเสนอแหล่งทุนทั้งในและต่างประเทศเข้ามาดำเนินงาน ซึ่งทุนที่ได้จากต่างประเทศนั้นส่วนมากได้มาโดยไม่มีเงื่อนไขของแหล่งทุนหรือผู้บริจาค(Donor) แต่อย่างใด (ผิดกับเงินกู้ของ IMF ที่รัฐบาลกู้มานั้นเงินจะมาพร้อมกับเงื่อนไขหลายประการและต้องใช้คืนพร้อมดอกเบี้ย) ในขณะที่บางคนจะแยกมาตั้งองค์กรของตนเองขึ้นมาเริ่มจากเป็นองค์เล็กๆ และค่อยๆ ใหญ่ขึ้นซึ่งมีทั้งที่จดทะเบียนและไม่จดทะเบียน

อย่างไรก็ตาม ทุกวันนี้มีบางคนที่ไม่มีความเข้าใจในอุดมการณ์และแนวทางการทำงานของเอ็นจีโอ แต่มักอ้างว่าตนเองเป็นเอ็นจีโอ โดยอาศัยช่องทางเข้ามาในเส้นทางนี้เพื่อผลประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง จึงเป็นเหตุให้เอ็นจีโอ ถูกคนในสังคมส่วนหนึ่งมองในแง่ลบเสมอมาจนคำว่า เอ็นจีโอ กลายเป็นคำที่มีความหมายในทางไม่ดี คือต้องเป็นพวกที่จะต้องคัดค้านทุกเรื่องทุกโครงการ ซึ่งจริงๆ แล้วไม่ใช่ เพราะหากภาครัฐหรือแม้แต่ภาคเอกชนที่เป็นผู้ลงทุนดำเนินโครงการด้วยความโปร่งใสและให้ประชาชนในพื้นที่ในท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนร่วม (Participation) อย่างแท้จริงแล้ว ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่กำหนดไว้หลายมาตราเพื่อให้ประชาชนได้รับรู้และมีส่วนร่วมกับการดำเนินการโครงการของรัฐการ

หากเป็นอย่างนี้แล้วการต่อต้านก็จะไม่น่าเกิดขึ้นโดยปราศจากเหตุผล

สร อักษรสกุล (aksornskul@hotmail.com)
หนังสือพิมพ์มติชน 14 เมษายน 2545