ผ่านมากว่า 8 ปี สำหรับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 หรือรัฐธรรมนูญฉบับ ประชาชน ที่ซึ่งได้บัญญัติสาระสำคัญๆ อันเป็นการวางรากฐาน คุ้มครองเกี่ยวกับสิทธิ เสรีภาพให้กับประชาชนไว้มาก โดยเฉพาะเกี่ยวกับสิทธิชุมชน อย่างมาตรา 46, 56, 59, 69, 79, 290

เนื่องจากตลอดประวัติศาสตร์ที่สถาปนาอำนาจรัฐขึ้นมาปกครอง มาบริหารประเทศนั้น ประชาชนและชุมชนได้ถูกละเมิดสิทธิมาอย่างยาวนาน พร้อมๆ กับรัฐ จนเมื่อมีกฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุด ทำให้หลังจากมีการประกาศใช้กฎหมายนี้เอง ขบวนการเคลื่อนไหวภาคประชาชน ภาคประชาสังคม ล้วนแต่นำข้อกฎหมายนี้มาเรียกร้อง มาคุ้มครองสิทธิ แต่กลับถูกมอง ถูกยอมรับ ถูกปฏิบัติต่อฐานะแห่งสิทธินั้นน้อยมาก

จากการร้องเรียนไปถึงศาลรัฐธรรมนูญในกรณีต่างๆ ตลอด 8 กว่าปี และจากตัวอย่างในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญซึ่งน่าสนใจ เนื่องจากไม่น้อยที่อ้างถึงสิทธิที่ประชาชนร้องขอนี้ว่า “ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” หมายถึงว่า สิทธิชุมชนนั้นยังไม่มีกฎหมายลูก จึงยังไม่มีสิทธิ คือ หรือ/และ รูปการณ์ของสิทธิชุมชนนั้นไมมีจริง ให้รอกฎหมายไปก่อน หรือ อ้างการเป็นผู้แทนชุมชนไม่ได้ เพราะไม่ใครแต่งตั้ง จึงฟ้องร้องได้ อาทิ คดีความที่ 52-53/2547 ที่เกี่ยว พ.ร.บ.สุรา 2493 มาตรา 4 และ 25 นั้น วินิจฉัยว่าไม่ขัดสิทธิชุมชน คำวินิจฉัยคดีความที่ 36/2548 ก็ว่า ผู้ร้องอ้างสิทธิชุมชนไม่ได้เพราะไม่ปรากฏว่าผู้ร้องเป็นผู้แทนชุมชนนั้น และคำวินัจฉัยที่ 62/2545 ที่ว่า พระราชบัญญัติการปิโตรเลี่ยมแห่งประเทศ 2521 มาตรา 30 และ 53 ไม่ขัดแย้งกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาตรา 46 เพราะไม่มีกฎหมายบัญญัติถึงสิทธิชุมชนดั้งเดิมไว้เป็นการฌฉพาะ เป็นต้น

ทำให้สิทธิชุมชนซึ่งเป็นหัวใจสำคัญ ที่ชุมชนโดยเฉพาะชุมชนในชนบทที่อยู่กับทรัพยากร ยังต้องเผชิญกับการถูกละเมิด ขาดอำนาจต่อสู้ ขาดเครื่องมือต่อรอง ทำให้ขาดพลังที่จะขับเคลื่อนสังคมให้ก้าวไปข้างหน้าอย่างทัดเทียม เป็นธรรมและมีศักดิ์ศรีความเป็นคน

เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม ที่ผ่านมา ณ ห้องประชุม กป.อพช.อีสาน ทีมงานไทยเอ็นจีโอได้มีโอกาสเข้าร่วม เวทีแลกเปลี่ยนความคิดเห็นระหว่างนักวิชาการ ชาวบ้าน นักพัฒนาเอกชน เกี่ยวกับแนวคิด แนวทาง ตลอดจนความคืบหน้าของสถานการณ์ด้านสิทธิชุมชน ซึ่งมีสรุปว่า

กระบวนการสร้างพลังชุมชน เพื่อให้ได้รับการยอมรับด้านสิทธิทั้งในทางสถาบันและในทางกฎหมายนั้น การขับเคลื่อนเกี่ยวกับสิทธินั้นต้องเน้นมิติวัฒนธรรม ที่ซึ่งในวิถีชีวิตจริงนั้น สามารถนำมาแก้ไขปัญหาการจัดการทรัพยากรในชุมชนได้ เช่น กรณีฝ่ายหินทิ้ง ที่ วัด ราชการ และชาวบ้านร่วมมือกันแก้ไขปัญหา โดยเอาความคิดเรื่องทำบุญมาเป็นแนวทางแก้ไข ปัญหาวิกฤติน้ำ เพราะแนวทางเดิมมีอุปสรรคจากกฎหมายบังคับ เป็นวิธีการจัดการโดยรัฐคือไม่อนุญาตให้ชาวบ้านจัดการกันเอง ทำให้ชาวบ้านไม่กล้าและไม่รู้สึกมีส่วนร่วม แต่กับการทำบุญชาวบ้านกล้า วัดกล้า และกลไกรัฐก็กล้าร่วมมือ เนื่องจากไม่ขัดกับความรู้สึกที่มีต่ออำนาจกฎหมาย

ส่วนกรณีลุ่มน้ำพรม ชาวบ้านกับชาวบ้านซึ่งขัดแย้งกันอย่างรุนแรง ในการแย่งชิงน้ำ จนแม้แต่ราชการก็ไม่สามารถยุติได้ แต่กลับรอมชอมสมานฉันท์ได้ เมื่อมีการนำผู้เฒ่ามาเปิดเวที เจรจาไกล่เกลี่ยกัน

ในปัจจุบันจะมีกฎหมายออกมามากมายหลายฉบับและคาบเกี่ยวกับการรองรับสิทธิชองชุมชนอยู่บ้าง แต่ก็ค้นพบว่า ก็ต้องเผชิญกับอุปสรรคหรือปัญหา ที่ซึ่งชุมชน ไม่สามารถยืนขึ้นและประกาศถึง ฐานะหรือสิทธิของตนได้ ดังตัวอย่างข้างต้น ซึ่งปัญหาที่กล่าวก็คือ

1. เจ้าหน้าที่รัฐ หรือนักฎหมายเองนั้น ไม่รู้กฎหมายจริงๆ ใช้กฎหมายผิดๆ ไม่เข้าใจวัฒนธรรม หรือเจตนารมณ์ของกฎหมาย อย่างแท้จริง ตลอดจนมักตีความกฎหมายแบบศรีธนญชัย ทำให้ชุมชนถูกละเมิด
2. ปัญหาชุมชนไม่มีสิทธิ หรือว่า มี แต่ไม่มีกระบวนการด้านอื่นๆ ในการแสดงตัวตนชุมชน หรือยกระดับ ยกสถานะ สร้างกระบวนการเรียนรู้เป็นระยะๆ ด้านสิทธิออกมาให้สังคมเข้าใจ ให้รัฐเข้าใจ อย่างน้อยๆ อะไร คือ พื้นที่แห่งสิทธิที่เรียกว่าชุมชน เป็นต้น
3. ปัญหาอีกอย่าง คือ กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันยิ่งมาก ก็ยิ่งซับซ้อน นำมาใช้ยาก และในกระบวนการร่างเมื่อนำไปแปรญัตติก็ถูกแทรกแซง จนผิดเพี้ยนเจตนารมณ์ ซึ่งก็ยิ่งน่าเป็นห่วง ทำให้กฎหมายนี้เองที่หันมาละเมิดสิทธิของประชาชนหรือชุมชน ในปัจจุบัน

ดังนั้น ปัญหาการยกระดับที่แท้จริง เกี่ยวกับสิทธิของชุมชน คือ ต้องยกระดับให้เสมือนธรรมนูญทางวัฒนธรรม หรือเป็นสถาบันที่มีอำนาจในสังคม กฎหมาย นโยบาย โครงการหรืออำนาจใดๆ จะมาละเมิดมิได้ เพราะความสงบสุขของประชาชน ของชุมชน คือหัวใจของสังคม ด้วยเหตุนี้ ขบวนการสิทธิชุมชนจึงต้องคิดเสมอว่ากับร่างกฎหมายนี้ ทำอย่างไรจะให้ชุมชนมีเครื่องมือสำหรับต่อสู้ หรือปกป้องสิทธิของตนเอง เพื่อสร้างความถูกต้อง ในระดับหรือมาตรฐานของชุมชน ซึ่งแต่ละที่ แต่ละท้องถิ่นนั้นย่อมต่างกัน ตามเงื่อนไขและบริบท ตลอดจนประวัติศาสตร์

ส่วนแนวทางการแลกเปลี่ยนถึงเนื้อหา สาระสำคัญในกระบวนการร่างกฎหมายเอง ขบวนการสิทธิชุมชนก็ต้อง ตอบให้ได้ชัดเจนด้วยเช่นกันว่า ร่าง พ.ร.บ.สิทธิชุมชนนี้นั้น

1. สถานการณ์เคลื่อนไหวสิทธิชุมชนและตัวชุมชนเองนั้นเข้าใจและมีความต้องการ มีความจำเป็นที่ต้องใช้กฎหมาย มากน้อยแค่ไหน ขนาดไหน
2. มีทางอื่นๆ หมายถึงกฎหมายอื่นๆ ที่ใช้ได้อยู่แล้ว หรือไม่ อาทิ กฎหมายฉบับอื่นๆ ที่มีอยู่ปัจจุบันมันไม่เพียงพออย่างไร เพราะยังมี ที่อ้างถึงหรือให้สิทธิไว้ เช่น กฎหมายสิ่งแวดล้อม ปี 2535 เป็นต้น
3. ถ้ามีกฎหมายควรมีสาระสำคัญอะไรบ้าง และ
4. กฎหมายช่วยอะไรกับงานพัฒนา ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม และสิทธิต่างๆ ได้บ้าง

เนื่องจาก เวทีนี้เองมีบทสรุปที่คล้ายๆ กันว่า ตัวของกฎหมายเองก็มีปัญหาของมัน อาทิ เจตนารมณ์ ตัวบทหรือเนื้อหา การนิยาม หรือตัวบทไม่ครอบคลุม การส่งเข้าสู่ขั้นตอนสภาล่าช้า ผู้รักษากฎหมาย กลไกรัฐ ที่รักษากฎหมายไม่เอามาใช้ ตีความผิด ไม่เข้าใจเจตนารมณ์ ปัญหาเกี่ยวพันกันระหว่างอำนาจของผู้ใช้และผู้อยู่ใต้กฎหมาย และความรู้ความเข้าใจของประชาชน เป็นต้น ดังนั้น กฎหมายจึงไม่ใช่ยาวิเศษ ซึ่งไม่นับรวมการเข้าถึงกฎหมาย ด้วย

หรือแม้แต่ นิยามคำว่า ชุมชนก็ต้องให้ชัดเจน เพราะชุมชนนั้นตีความได้กว้างในที่นี้ อาจจะหมายรวมถึง คน บ้าน กลุ่ม หรือชุดความสัมพันธ์ ของคน หมู่บ้าน หรือหลายๆ หมู่บ้าน ลำน้ำ หรือทั้งลุ่มน้ำ เป็นต้น

ส่วนประเด็นที่เป็นสาระสำคัญๆ ที่น่าจะนำมาคิดควบคู่หรือบัญญัติใน ร่าง พ.ร.บ.สิทธิชุมชน คือ

- มาตราหลักๆ ต้องมีน้อยมาตรา ชัดเจน เข้าใจง่าย จำได้ไว ที่สำคัญตรงเป้าหรือประเด็นปัญหา
- สาระหลักๆ ต้องสัมพันธ์กับเรื่องทรัพยากร ภาษี ในชุมชนเป็นต้น
- ให้กระจ่างเกี่ยวกับ ความหมาย ชุมชนคืออะไร คือ ความหลากหลาย คือวัฒนธรรมชุมชน คือวิถี คือ อำนาจการจัดการปัญหาของตัวเอง โดยเฉพาะเกี่ยวกับวัฒนธรรมที่ชุมชนมักเน้นความถูกต้อง เป็นธรรม และสมัครสมานสามัคคี ดังนั้นความถูกต้องของชุมชนทำอย่างไรให้ถูกกฎหมาย การกระทำอะไรบ้าง ที่เข้าข่ายละเมิดสิทธิชุมชน หรือผิดกฎหมาย พ.ร.บ.สิทธิชุมชน

เพราะด้านหนึ่ง ก็ต้องคำนึงถึงการสร้างตัวบทของกฎหมาย ที่สามารถป้องกันการเข้ามาละเมิดสิทธิชุมชน ตลอดจนมีระบบการสรรหา การบริหาร มีผู้รับผิดชอบกฎหมาย ผู้ตรวจสอบ เพื่อให้โปร่งใส และมีบทลงโทษไว้ด้วย

กระนั้น ในประวัติศาสตร์การร่างกฎหมายไทยนั้น กฎหมายที่มาจากประชาชนนั้น มีน้อยมาก แทบไม่มี กฎหมายใดที่ประชาชนร่าง และเสนอแล้วผ่านสภาไปได้ เพราะตลอดประวัติศาสตร์ประชาชนไม่เคยได้รับการตอบรับเลยจากรัฐบาล โดยเฉพาะรัฐบาลปัจจุบัน ซึ่งมีข้อครหามากมายในการละเมิดสิทธิ ทั้งมนุษยชนและสิทธิชุมชน ดังนั้นปัญหาอุปสรรคการเสนอร่าง ที่ต้องเผชิญแน่นอนคือ

1 .กฎหมายที่เสนอประชาชนผ่านยาก มีเพียงฉบับเดียว คือ พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพ แห่งชาติ แต่ก็ถูกตัด ดัดแปลงไปมาก ซึ่งได้มาเพียงสาระสำคัญบางข้อเท่านั้น
2 .เมื่อได้กฎหมายไปแล้วก็พบว่ามีปัญหามาก ต้องไปผูกพันกับระบบบริหารราชการ ระบบ การเงิน และเกี่ยวกับกฏหมายอีกหลายฉบับ
3. โดยปกติแล้วกระบวนการมันล่าช้าอยู่แล้ว กฎหมายประชาชนที่เสนอร่างยังต้องมารับฟังความคิดเห็นกันอีก กว่าจะได้อย่างน้อย 1 ปี ยกร่างเป็นมาตรา 1 ปี เข้าสภาแปรญัตติ 1 ปี รอลงพระปรมาภิไธยอีก 1 ปี ยิ่งภาคประชาชนมาเน้นกระบวนการมีส่วนร่วมมาก ก็กว่าจะได้มาอีกนานหลายปี

แต่อย่างไรก็ตาม อีกบทสรุปหนึ่งของเวทีแลกเปลี่ยนก็ยืนยัน ร่วมกันว่า การเคลื่อนไหวเสนอร่างกฎหมาย เช่น พ.ร.บ.ประกันสุขภาพ พ.ร.บ.ป่าชุมชน นั้น มีส่วนสร้างกระบวนการทางสังคม หรือกลายเป็นเงื่อนไขสร้างชุมชน ให้ความรู้ หรือสร้างพลังการขับเคลื่อนสังคม เพราะในความจริง ในวิถีชุมชนนั้น ยังมีอีกมากที่ไม่เข้าใจ ไม่ตื่นตัว ไม่เห็นสาระสำคัญของสิทธิชุมชน ที่ซึ่งทำให้ประชาชนไม่มีสิทธิไม่ มีอำนาจ ทำให้ไม่มีส่วนร่วมในการจัดการทั้งทรัพยากรของตน

การลุกขึ้นมาผลักดัน ขับเคลื่อน เสนอร่าง พ.ร.บ.สิทธิชุมชนครั้งนี้ เนื่องจากสถานการณ์ปัจจุบันทั้ง การเมือง เศรษฐกิจ วัฒนธรรม ทั้งระดับชุมชน ระดับชาติและระดับโลก กำลังหมุนวน รุกราน แย่งชิง ต่อสู้ครอบงำและกีดกันและกัน ซึ่งประชาชน ชุมชน นักวิชาการและนักพัฒนา พยายามอย่างยิ่งที่จะสร้างอำนาจ สร้างเครื่องมือต่อสู้ คุ้มครอง ต่อรองกับอำนาจ ที่มารอบทิศทางในกระแสโลก เพราะแม้แต่กลไกราชการหรือ รัฐบาลปัจจุบันเอง ก็นับครั้งไม่ถ้วนที่กระทำการละเมิดกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน เพียงแต่ไม่เกิดกระบวนการใดๆ ชี้ผิดออกมาเนื่องจากว่า กฎหมายรัฐธรรมนูญเองนั้น ไม่มีบทลงโทษ จึงไม่สามารถทำอะไรได้

กระนั้น ก็ตาม ทีมงานไทยเอ็นจีโอ สรุปย้ำเพิ่มอีกว่า ณ วันนี้ แม้พฤติกรรมผู้ใช้อำนาจละเมิดสิทธิประชาชนและชุมชน และยังไม่มีกระบวนการใดๆ เอาผิดได้ แต่ในสถานการณ์วันนี้ ขบวนการประชาชนก็พร้อมจะสู้และจะสร้างพลังทางสังคม และเชื่อมั่นเสมอว่า อำนาจทุกๆ อำนาจต้องตรวจสอบ ควบคุม จำกัด และกระจายให้ประชาชนมีส่วนร่วมได้ ดังนั้น การที่รัฐบาลและกลไกรัฐราชการ รวมทั้งทุนต่างๆ ไม่ผิดวันนี้ นั่นเพราะไม่มีใครสู้ ไม่มีใครฟ้อง และเมื่อไหร่ที่ประชาชนกล้าเริ่มฟ้อง เข้าใจในศักดิ์และสิทธิ ที่รัฐธรรมนูญกำหนดและบังเกิดความกล้าขึ้น เมื่อนั้นสิทธิที่มีเพียงในตัวบทกฎหมายก็จะปรากฎขึ้นจริงๆ

แต่ที่สำคัญและน่ากังวล ถ้าประชาชนจะทำตรงนั้น ประชาชนมีพลังพอไหม และเริ่มหรือยัง ….

อัฎธิชัย ศิริเทศ
ทีมงานไทยเอ็นจีโอ รายงาน
12 สิงหาคม 2548