17 September 2021
1933
เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์
9 กันยายน 2564
จากความพยายามผลักดัน ‘ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ. ....’ หรือ ‘ร่างฯองค์กรภาคประชาสังคม’ ของเอ็นจีโอและประชาสังคมจำนวนหนึ่ง ทำให้ได้ทบทวนความรู้สึกนึกคิดว่าที่ทาง นิยาม ความหมายของ ‘ประชาสังคม’ ในสังคมไทยเป็นอย่างไรบ้างแล้วในปัจจุบันที่คาดว่าจะส่งผลต่อไปในอนาคต
ในความแตกต่างและหลากหลายของสภาพแวดล้อมของสังคมและการเมืองไทยได้ก่อให้เกิดประชาสังคมที่แตกต่างและหลากหลายประเภทอยู่ร่วมกัน และแทบเป็นไปไม่ได้เลยที่ความแตกต่างและหลากหลายของสภาพแวดล้อมของสังคมและการเมืองไทยจะทำให้เกิดประชาสังคมเพียงประเภทเดียวขึ้นมาโดยไม่สามารถก่อให้เกิดประชาสังคมประเภทอื่น ๆ ได้ ถ้าสังคมและการเมืองไทยมีประชาสังคมอยู่เพียงประเภทเดียวก็ไม่น่าจะเรียกองคาพยพนั้นว่าเป็นประชาสังคมได้ ซึ่งก็คล้าย ๆ กับความหลากหลายทางชีวภาพที่เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งของวิวัฒนาการทางธรรมชาติ ประชาสังคมที่แตกต่างและหลากหลายประเภทก็เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งของวิวัฒนาการทางสังคมและการเมืองไทย
ในความแตกต่างและหลากหลายประเภทนั้นก็มีทั้งความแตกต่างและหลากหลายใน ‘แนวราบ’ และ ‘ซ้อนเป็นชั้น’ คละเคล้าอยู่ร่วมกัน ซึ่งก็มีทั้งรูปแบบ แนวทาง ความชอบ ความถนัด วิธีการและอุดมการณ์เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดความแตกต่างและหลากหลายในแนวราบขึ้น เช่น บางประชาสังคมก็ทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับเด็ก เยาวชน นักเรียนนักศึกษาในระบบและนอกระบบ คนจนเมือง คนจนชนบท ผู้ยากไร้ คนไร้บ้าน ผู้ด้อยโอกาส กลุ่มเปราะบาง คนชรา คนพิการ ผู้หญิง กลุ่มความหลากหลายทางเพศ ฯลฯ บ้างก็ทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม ความหลากหลายทางชีวภาพ ระบบนิเวศ ภาวะโลกร้อน บ้างก็ทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นด้านสิทธิผู้บริโภค บ้างก็ทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับสวัสดิการสังคม บ้างก็ทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับสังคมสงเคราะห์ บ้างก็ทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นนโยบายสาธารณะ บ้างก็ทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นการพึ่งพาตนเองทางเศรษฐกิจในระดับบุคคล ครอบครัวและชุมชนท้องถิ่น เป็นต้น
ในส่วนของความแตกต่างและหลากหลายที่ซ้อนเป็นชั้นนั้น เมื่อมองในแง่ของความแตกต่างและหลากหลายในแนวราบด้วยกันเอง จะเห็นได้ว่าประชาสังคมที่ทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นนั้น ๆ ทั้งในระดับกลุ่ม/องค์กรหรือตัวบุคคลก็อาจมีความสนใจทำงานหรือเข้าร่วมกิจกรรมในประเด็นอื่น ๆ ด้วย และเมื่อมองในแง่ของความสัมพันธ์เชิงอำนาจและความคิดทางการเมืองแล้ว ได้ทำให้ประชาสังคมที่แตกต่างและหลากหลายในแนวราบ ไม่ว่าจะทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นเดียวกันหรือต่างประเด็นกันหรือทับซ้อนกัน ทั้งในระดับกลุ่ม/องค์กรหรือตัวบุคคล เลือกที่จะสังกัดกลุ่มก้อนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์เชิงอำนาจและความคิดทางการเมืองแตกต่างกันไป เช่น ประชาสังคมที่แตกต่างและหลากหลายในแนวราบเหล่านั้นอาจชอบทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมแบบเป็นหุ้นส่วนกับรัฐ หรือแบบไม่เป็นหุ้นส่วนกับรัฐ (ยิ่งถ้าเอาความเป็น/ไม่เป็นหุ้นส่วนกับภาคธุรกิจเอกชนมาร่วมพิจารณาด้วย (เนื่องจากรัฐกับทุนไม่สามารถแยกขาดจากกันได้อย่างชัดเจน) ยิ่งมีความแตกต่างและหลากหลายมากขึ้น เช่น ประชาสังคมแบบเป็นหุ้นส่วนกับรัฐและภาคธุรกิจเอกชน หรือแบบเป็นหุ้นส่วนกับรัฐแต่ไม่เป็นหุ้นส่วนกับภาคธุรกิจเอกชน หรือแบบเป็นหุ้นส่วนกับภาคธุรกิจเอกชนแต่ไม่เป็นหุ้นส่วนกับรัฐ หรือแบบไม่เป็นหุ้นส่วนทั้งกับรัฐและภาคธุรกิจเอกชน), หรือประชาสังคมที่แตกต่างและหลากหลายในแนวราบ ไม่ว่าจะทำงานหรือสนใจเข้าร่วมกิจกรรมเฉพาะในประเด็นเดียวกันหรือต่างประเด็นกันหรือทับซ้อนกัน ทั้งในระดับกลุ่ม/องค์กรหรือตัวบุคคล อาจเลือกอย่างชัดเจนว่ามีความคิดและจุดยืนทางการเมืองอย่างไร เช่น แบบประชาธิปไตย หรือแบบเผด็จการอำนาจนิยม หรือแบบอื่น ๆ เป็นต้น
แต่ประชาสังคมที่เกิดขึ้นจากร่างฯองค์กรภาคประชาสังคมมีแนวทางชัดเจนที่จะรวบรวมประชาสังคมที่มีความแตกต่างและหลากหลายในแนวราบให้ยังคงความแตกต่างและหลากหลายในแนวราบอยู่ได้ แต่ขจัดความแตกต่างและหลากหลายที่ซ้อนเป็นชั้นในแง่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจและความคิดทางการเมืองให้เป็นประชาสังคมที่มีความสัมพันธ์เชิงอำนาจและความคิดทางการเมืองประเภทเดียว นั่นคือ ประชาสังคมแบบที่ต้องเป็นหุ้นส่วนกับรัฐเพื่อขับเคลื่อนประเทศตามที่กำหนดในยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศและอยู่ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
จากข้อสังเกต ธรรมชาติอย่างหนึ่งของประชาสังคมไม่ว่าจะมีความแตกต่างและหลากหลายแบบใด ทั้งในแนวราบและซ้อนเป็นชั้น และไม่ว่าจะมีความคิดและจุดยืนทางการเมืองแบบใด คือ การแลกเปลี่ยนและถกเถียงอย่างกว้างขวางและลึกซึ้ง ซึ่งบรรยากาศของสังคมและการเมืองที่เอื้อประโยชน์ที่สุดในการแลกเปลี่ยนและถกเถียงของประชาสังคมก็คือบรรยากาศแบบประชาธิปไตย แต่ร่างฯองค์กรภาคประชาสังคมทั้งฉบับมีคำว่า ‘ประชาธิปไตย’ อยู่เพียงคำเดียว ปรากฏอยู่ในบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างกฎหมายฉบับนี้ โดยมีสาระเพียงแค่ว่าเพื่อส่งเสริมให้ประชาชน/ประชาสังคมมีบทบาทและมีส่วนร่วมในทางการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ส่วนประชาธิปไตยในความหมายอื่น ๆ เช่น ประชาธิปไตยอันยึดโยงกับอำนาจอธิปไตยของประชาชน ที่มีความหมายกว้างขวางและลึกซึ้งกว่า ไม่ปรากฎอยู่ในร่างกฎหมายฉบับนี้สักคำเดียว
ถึงแม้ร่างกฎหมายฉบับนี้มิอาจทำลายความแตกต่างและหลากหลายของประชาสังคมประเภทอื่น ๆ ลงไปได้ เนื่องจากเปิดให้ประชาสังคมประเภทอื่น ๆ ที่ต้องการได้รับการสนับสนุนด้านเงินทุนและปัจจัยดำเนินงานอื่น ๆ จากรัฐต้องจดทะเบียนตามที่กฎหมายกำหนดด้วยความสมัครใจ ไม่ได้บังคับและมีบทลงโทษประชาสังคมทุกประเภทเหมือนกับ ‘ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน พ.ศ. ....’ หรือ ‘ร่างฯองค์กรไม่แสวงหารายได้’ หากไม่จดทะเบียนตามที่กฎหมายกำหนดก็ตาม หากร่างกฎหมายฉบับนี้ถูกประกาศใช้บังคับก็ยังคงมีประชาสังคมอยู่อีกจำนวนมากปฏิเสธการมีอยู่ของยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศที่มีกระบวนการได้มาโดยไม่ชอบธรรมจากการทำรัฐประหาร โดยตั้งกรรมการและสมาชิกสภาปฏิรูปขึ้นมาจำนวนหนึ่ง ซึ่งไม่สามารถเป็นตัวแทนอันชอบธรรมเพราะไม่มีความยึดโยงใด ๆ กับประชาชนเลย ซึ่งผลที่ได้ออกมาก็ชัดเจนว่าเป็นการวางยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศระยะยาวที่เอื้อประโยชน์ต่อนายทุนมากกว่าการพัฒนาคุณภาพชีวิตและสร้างความอยู่ดีมีสุขแก่ประชาชน และยังคงมีประชาสังคมอยู่อีกจำนวนมากที่ตั้งคำถามต่อระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขว่าเป็นระบอบที่เปิดโอกาสให้สถาบันกษัตริย์อยู่เหนือรัฐธรรมนูญมากเกินไป ซึ่งไม่สอดคล้องและเหมาะสมต่อความต้องการของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยตัวจริงหรือไม่ อย่างไร แต่ร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ทำให้ได้เห็นถึงวิสัยทัศน์ของเอ็นจีโอและประชาสังคมจำนวนหนึ่ง (โดยเฉพาะพวกที่อยู่วงในที่เป็นแกนหลักในการล็อบบี้และเจรจาปรึกษาหารือกับรัฐ) ที่ค่อนข้างล้าหลัง คับแคบ อนุรักษ์นิยมและตามไม่ทันความเป็นไปของประชาสังคมโลก ไม่สอดคล้องกับประสบการณ์ บทเรียนและวัยของชีวิตแต่ละคนที่สมควรให้คนรุ่นหลังเอาเป็นแบบอย่างเพราะได้ทำงานอย่างมุ่งมั่นเข้มแข็งเพื่อ ‘ลดอำนาจรัฐ เพิ่มอำนาจประชาชน’ มาตลอด 20 – 40 ปีที่ผ่านมา ซึ่งถือว่าเป็นข้อผิดพลาดสำคัญประการหนึ่งที่ได้สร้างบรรทัดฐานให้ประชาสังคมโลกทำความรู้จักประชาสังคมไทยผ่านเพียงแค่ร่างกฎหมายฉบับนี้
อีกหนึ่งข้อผิดพลาดที่เกี่ยวเนื่องตามประเด็นที่กล่าวมาคือการนิยาม ‘องค์กรภาคประชาสังคม’ ว่า “องค์กรที่ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐหรือองค์กรธุรกิจ ไม่ว่าจะมีสถานะเป็นนิติบุคคลหรือไม่ก็ตาม จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ของชุมชน ท้องถิ่น สังคมหรือส่วนรวมโดยไม่แสวงหากําไรมาแบ่งปันกัน แต่ไม่รวมถึงนิติบุคคล องค์กรหรือคณะบุคคลที่จัดตั้งและดําเนินการเพื่อเอื้อประโยชน์ให้พรรคการเมือง องค์กรธุรกิจ หรือหน่วยงานของรัฐ ทั้งโดยทางตรงหรือโดยทางอ้อม ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการประกาศกำหนด” ซึ่งเป็นการนิยามโดยจัดวางตำแหน่งแห่งที่ของประชาสังคมไม่สอดคล้องและเหมาะสมตามบริบทสังคมและการเมืองไทยเลย กล่าวคือ เป็นนิยามที่เห็นแต่ 'ลักษณะ' แต่ไม่เห็น 'เนื้อหา' ว่าประชาสังคมนั้นทำงานหรือดำเนินกิจกรรมเกี่ยวกับอะไร หรืออาจจะเป็นนิยามที่เห็นแต่ความแตกต่างและหลากหลายในแนวระนาบ แต่ไม่เห็นความแตกต่างและหลากหลายที่ซ้อนเป็นชั้น ซึ่งเป็นการสร้างภาพลักษณ์ ตัวตนและวาทกรรมของประชาสังคมแบบไม่ครบถ้วนและบิดเบี้ยว หากร่างกฎหมายฉบับนี้ถูกประกาศบังคับใช้เป็นกฎหมายขึ้นมาก็อาจมีการนำนิยามองค์กรภาคประชาสังคมที่อยู่ในตัวบทกฎหมายถูกนำไปใช้ตีความ ให้ความหมายหรือทำความเข้าใจประชาสังคมที่อยู่นอกบังคับของกฎหมายนี้ได้ หรือในกรณีที่เลวร้ายยิ่งขึ้นอาจมีการนำนิยามองค์กรภาคประชาสังคมที่อยู่ในตัวบทกฎหมายถูกนำไปใช้พิจารณาคดีต่อประชาสังคมที่อยู่นอกบังคับของกฎหมายนี้ได้
ดังเช่นกรณีตัวอย่างของ 'พื้นที่แหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึม' ที่เป็นคำที่อยู่ในมาตรา 17 วรรคสี่ ของกฎหมายแร่ฉบับใหม่ (พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560) แต่ไม่มีนิยามใด ๆ ของคำนี้อยู่ในตัวบทกฎหมายดังกล่าว เมื่อประชาชนในพื้นที่ลุกขึ้นมาคัดค้านการขอประทานบัตรทำเหมืองแร่ชนิดหนึ่ง แล้วพบว่าพื้นที่ในและโดยรอบเขตคำขอประทานบัตรมีทางน้ำไหลจนไหลรวมกันเป็นร่องน้ำ จากร่องน้ำก็ไหลรวมกันเป็นลำห้วย จากลำห้วยก็ไหลรวมกันเป็นลำน้ำและแม่น้ำในลำดับต่อ ๆ ไป หรือตรงขอบเขตในและโดยรอบพื้นที่คำขอประทานบัตรพบร่องน้ำลำธารไหลรอดภูเขาขึ้นมาเป็นตาน้ำซับน้ำซึมอันเป็นต้นทางของลำห้วย ลำธาร ลำน้ำและแม่น้ำในลำดับต่อ ๆ ไป ประชาชนในพื้นที่ก็หยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมาคัดค้านการดำเนินการเพื่อขอประทานบัตรทำเหมืองในพื้นที่นั้น ๆ ได้อย่างมีน้ำหนักของเหตุและผล จนเป็นเหตุให้พื้นที่คำขอประทานบัตรหลายแห่งมิอาจดำเนินการเพื่อขอประทานบัตรทำเหมืองแร่ชนิดต่าง ๆ ต่อไปได้ เพราะกฎหมายแร่ฉบับใหม่ระบุไว้ชัดเจนว่าพื้นที่ใดก็ตามหากเป็นพื้นที่แหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึมจะต้องถูกกันออกจาก 'เขตแหล่งแร่เพื่อการทำเหมือง' ซึ่งจะนำพื้นที่เหล่านั้นไปดำเนินการเพื่อขอประทานบัตรทำเหมืองมิได้
สิ่งที่เป็นประโยชน์เมื่อไม่มีนิยามของคำว่าแหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึมอยู่ในกฎหมายแร่ฉบับใหม่ก็ทำให้ฝ่ายประชาชนเองนิยามคำนี้ได้กว้างขวางอย่างสอดคล้องต่อระบบนิเวศและวิถีชีวิตในการทำมาหากินในพื้นที่นั้น ๆ แม้ว่ารัฐได้พยายามนำนิยามความหมายของ 'ต้นน้ำ', 'ป่าต้นน้ำ', 'พื้นที่ชั้นคุณภาพลุ่มน้ำ' ที่ปรากฎอยู่ในกฎหมายว่าด้วยป่าไม้ กฎหมายอื่น ๆ และมติคณะรัฐมนตรีฉบับต่าง ๆ มาเทียบเคียงแหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึมเพื่อสร้างความชอบธรรมในการดำเนินการขอประทานบัตรพื้นที่นั้น ๆ ต่อไปให้ได้ แต่ก็ไม่สามารถนำมาโต้แย้งและทำลายความชอบธรรมที่ฝ่ายประชาชนให้นิยามความหมายได้อย่างราบรื่นนัก เพราะเป็นคนละนิยามที่มีรายละเอียดในนิยามแตกต่างกันพอสมควร
ในทำนองเดียวกัน เมื่อร่างฯองค์กรประชาสังคมได้นิยามองค์กรภาคประชาสังคมเช่นนั้นแล้ว และหากร่างกฎหมายฉบับนี้ถูกประกาศบังคับใช้ขึ้นมา หากมีกรณีพิพาทใด ๆ เกี่ยวกับประชาสังคม ก็อาจจะมีการหยิบยกนิยามองค์กรภาคประชาสังคมในกฎหมายนี้ขึ้นมาเป็นคุณหรือโทษต่อการพิจารณาคดีได้
นี่จึงเป็นเหตุอันไม่สมควรที่ร่างกฎหมายฉบับนี้จะนิยามองค์กรภาคประชาสังคมไว้ในกฎหมาย ปล่อยให้นิยามความหมายของประชาสังคม/องค์กรภาคประชาสังคมร่องรอยอยู่ในความรู้สึกนึกคิดของผู้คนที่มากไปกว่านิยามในกฎหมายดีกว่า เพราะคำ ๆ นี้ได้ขยับขยายที่ทาง ความหมายและตัวตนอย่างกว้างขวางในระดับสากลโลกไปแล้ว เป็นทั้งแนวคิดและปรัชญา ไม่ควรเขียนกฎหมายเพื่อนิยามความหมายของคำ ๆ นี้ให้อึดอัดคับแคบไม่สอดคล้องกับความเข้าใจของผู้คนในสากลโลกน่าจะดีกว่า
ท้ายที่สุดแล้ว การขอความร่วมมือให้เอ็นจีโอและประชาสังคมร่วมกันแสดงพลังคัดค้าน ‘ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือกำไรมาแบ่งปันกัน พ.ศ. ....’ หรือ ‘ร่างฯองค์กรไม่แสวงหารายได้’ เพราะเป็นกฎหมายที่เลวร้ายกว่า โดยยังผลักดัน ‘ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ. ....’ หรือ ‘ร่างฯองค์กรภาคประชาสังคม’ ต่อไป เพราะเห็นว่าเป็นร่างกฎหมายที่มีเนื้อหาดีกว่า ซึ่งมีประชาชนเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายนี้กว่าหมื่นคนนั้น ไม่น่าจะเป็นแนวทางที่ดี เพราะแนวทางที่ดีกว่าคือการคัดค้านปัดตกร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนี้ไปพร้อม ๆ กัน เพราะร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนี้มีลักษณะที่ค่อนข้างล้าหลัง คับแคบ อนุรักษ์นิยมและตามไม่ทันความเป็นไปของประชาสังคมโลก
และท้ายของท้ายที่สุด หากเอ็นจีโอและประชาสังคมจำนวนหนึ่งยังต้องการผลักดันร่างกฎหมายนี้ต่อไป มีข้อแนะนำสองข้อโดยให้ทำทั้งสองข้อไปด้วยกัน ไม่ทำเพียงข้อใดข้อหนึ่งเท่านั้น ได้แก่ หนึ่ง-ให้เอานิยาม 'องค์กรภาคประชาสังคม' หรือคำใดก็ตามที่เกี่ยวเนื่องกับประชาสังคมออกจากร่างกฎหมายนี้เสีย ปล่อยให้ประชาสังคมทำงานในระดับปรัชญาความคิดของผู้คนที่อยู่นอกการจำกัดกรอบความคิดของกฎหมายที่อึดอัดคับแคบ สอง-เปลี่ยนชื่อร่างกฎหมายฉบับนี้ ที่มีชื่อเต็มว่า ‘ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาองค์กรภาคประชาสังคม พ.ศ. ....’ โดยตัดคำว่า ‘ประชาสังคม’ ออกเสีย
